全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民表示，戶籍、土地、住房等多項(xiàng)制度阻礙了城鎮(zhèn)化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是要破除、改革這些阻礙性制度。

楊偉民表示，戶籍、土地、住房等多項(xiàng)制度阻礙了城鎮(zhèn)化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是要破除、改革這些阻礙性制度，比如應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，允許城里人到農(nóng)村購(gòu)買宅基地的使用權(quán)，同時(shí)簡(jiǎn)化行政層級(jí)，設(shè)置更多城市。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)的自然發(fā)展趨勢(shì)，但由于中國(guó)存在如戶籍制度、土地制度以及附加其上的各種各樣的差異化政策，城鎮(zhèn)化存在很多制度性障礙，因此，中央提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就是要通過(guò)改革破除這些障礙。

11月16日，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在第三屆中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論R26;政策R26;實(shí)踐論壇時(shí)作出上述表示。這次論壇由清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院舉辦。

作為中財(cái)辦原副主任，楊偉民一直被認(rèn)為是中央經(jīng)濟(jì)政策智囊。楊偉民此次表態(tài)，直接指出了當(dāng)前各級(jí)政府在制定城鎮(zhèn)化公共政策上的各種問(wèn)題。

諸多制度阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

從“十五”計(jì)劃前期研究開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司著手研究城鎮(zhèn)化問(wèn)題，提出“實(shí)施積極的城市化戰(zhàn)略，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)”，直至2000年10月11日，在十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，首次出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”一詞，正式提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

在楊偉民看來(lái)，從“十五”計(jì)劃實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略至今，2017年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，關(guān)于人的城市化沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)十八屆三中全會(huì)確定的改革路線已然是共識(shí)，在全會(huì)公報(bào)中對(duì)完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性的表述，然而五年過(guò)去了，各級(jí)政府層面的改革推行得如何？

楊偉民指出，“總體上看，改革落實(shí)還有很多的障礙。很多措施還是懸在空中，沒(méi)有落地。” 他認(rèn)為，諸多現(xiàn)行制度阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，主要包括戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度、住房制度等。

“推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是通過(guò)改革破除阻礙城鎮(zhèn)化的各種制度”，楊偉民進(jìn)一步解釋，實(shí)際上各級(jí)政府包括有關(guān)部門推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程當(dāng)中，沒(méi)有把重點(diǎn)放在改革上。有些地方將推進(jìn)城鎮(zhèn)化當(dāng)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，變成了規(guī)劃、建設(shè)新城新區(qū)，招商引資搞房地產(chǎn)項(xiàng)目等。“人的城鎮(zhèn)化的前提忘掉了，改革被丟掉了。”

六項(xiàng)改革破除城鎮(zhèn)化障礙

楊偉民認(rèn)為，下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有幾項(xiàng)改革亟待深化和啟動(dòng)。

一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中央已經(jīng)確定2020年城市要落戶1億人的目標(biāo)，在楊偉民看來(lái)，“按照目前的進(jìn)度，很可能難以完成”。因此，“各有關(guān)部門和各級(jí)地方政府應(yīng)該按照習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出的明確要求，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革，不能夠選擇性執(zhí)行。”

楊偉民認(rèn)為，對(duì)白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)、對(duì)大學(xué)生和農(nóng)民工在落戶時(shí)要同等對(duì)待，一視同仁，就像對(duì)待國(guó)企和民企一樣，不能有輕有重。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)一些地區(qū)不符合公平原則的積分落戶制度進(jìn)行檢查，責(zé)令修改。

由于制度原因，很多農(nóng)民進(jìn)城工作到40多歲就回家了，還有20多年的勞動(dòng)時(shí)間浪費(fèi)掉了。楊偉民認(rèn)為，擴(kuò)大勞動(dòng)供給，不一定要增加勞動(dòng)力人口，但要增加農(nóng)民一生的勞動(dòng)時(shí)間。如此，既能緩解用工難，又能減輕人工成本和社會(huì)保障成本的壓力，增強(qiáng)企業(yè)活力。

“干20年和40年的收入肯定是不一樣的，這樣才能擴(kuò)大消費(fèi)的總規(guī)模，有助于提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力、延長(zhǎng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的階段。”楊偉民指出。

第二項(xiàng)改革是要重啟住房制度改革。城市離不開(kāi)農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民也不會(huì)再回到農(nóng)村，因此應(yīng)加快建立多主體供給，多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，解決進(jìn)入城市的新市民住房問(wèn)題。

各地應(yīng)結(jié)合住房公積金制度改革，抓緊設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，可解決公積金制度的諸多弊端，為有意購(gòu)房人提供金融支持。同時(shí)，租購(gòu)?fù)e最主要解決的是租購(gòu)?fù)瑱?quán)，購(gòu)房人和住房人和租房人享有平等的公共服務(wù)，要改變戶口只能落在產(chǎn)權(quán)人的戶上、難以落在承租房上的問(wèn)題。

第三項(xiàng)改革是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)村集體土地改革已經(jīng)有33個(gè)縣市試點(diǎn)，楊偉民在肯定現(xiàn)有成果的同時(shí)也指出，可以在思想上再解放一點(diǎn)，在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有制前提下，通過(guò)所有權(quán)與使用權(quán)分開(kāi)的產(chǎn)權(quán)制度改革，解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)分割問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一。

楊偉民還認(rèn)為，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬(wàn)畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此，拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可以大幅度降低地價(jià)，應(yīng)該賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地充分的用益物權(quán)，可以長(zhǎng)租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承。

“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國(guó)范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，他的收入可以用于在城市購(gòu)房的初始資金，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購(gòu)買他們宅基地使用權(quán)。”楊偉民指出。

第四項(xiàng)改革是建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，一是允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，二是讓社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。

但目前還是自上而下確定發(fā)債指標(biāo)，地方政府無(wú)權(quán)根據(jù)自身的需要和財(cái)力自主決定發(fā)債規(guī)模，這是目前地方政府隱性債務(wù)大幅增加的體制土壤。對(duì)此，楊偉民指出，“應(yīng)該賦予城市政府發(fā)行法定債務(wù)的自主權(quán)，上級(jí)部門的任務(wù)是進(jìn)行規(guī)范，讓發(fā)債行為更加透明，讓市場(chǎng)決定城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和收益。”

針對(duì)當(dāng)下PPP項(xiàng)目中普遍存在著寧要國(guó)企不要民企的現(xiàn)象，楊偉民表示，“如果國(guó)有資本投入到民間資本也可以從事的領(lǐng)域，必然會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，擠壓民間投資空間。”楊偉民指出，與其政府與國(guó)企合作，承諾給國(guó)企高于貸款利率的回報(bào)，不如多給地方政府一些債務(wù)指標(biāo)。

第五項(xiàng)改革是以城市群為主體，構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。形成城市群涉及諸多制度改革。“如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一體化？如何打破地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化，招商引資政策均等化？如何實(shí)現(xiàn)人口資金、土地、科研成果在城市群內(nèi)部自由流通，市場(chǎng)化配置？如何實(shí)現(xiàn)交通一體化和網(wǎng)絡(luò)化？”

楊偉民指出，當(dāng)前為配合跨城市之間協(xié)調(diào)，設(shè)立了一些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威性，難以有效解決城市群協(xié)調(diào)發(fā)展當(dāng)中的問(wèn)題。

第六是簡(jiǎn)化行政層級(jí)和改革建制市設(shè)置模式。中國(guó)目前的行政體制是1983年以來(lái)逐步形成的，存在管理層級(jí)多、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、行政效率低等問(wèn)題。“原則上不應(yīng)該進(jìn)行全域性的地改市，縣改市，縣改區(qū)，應(yīng)該盡快改變行政設(shè)置”。同時(shí)，對(duì)于人口體量巨大的建制鎮(zhèn)，施行鎮(zhèn)改市，“中國(guó)13億人口，只有600多個(gè)城市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”楊偉民說(shuō)。